Hébergement - logement : le financement du secteur de l'AHI en 2014

Tous les ans, les rapports annuels de performance (RAP) font le bilan des crédits octroyés aux différents programmes budgétaires finançant les politiques publiques conduites par l’État. Au sein de la mission « Égalité des territoires et logement », le programme 177 « Prévention de l’exclusion et insertion des personnes vulnérables » et plus particulièrement l’action 12 « hébergement et logement adapté » regroupe l’essentiel des financements dévolus au secteur accueil, hébergement et insertion (AHI).

L’analyse de l’exécution des crédits permet de mesurer l’écart entre les engagements politiques pris par le ministère du Logement et leur déclinaison territoriale. Elle sert également de fondement à la formulation de propositions pour l’allocation des ressources dans le cadre du projet de loi de finances actuellement débattu au Parlement.


Tendances globales : un budget insincère et déséquilibré


Si le volume total des crédits dédiés au secteur en 2014 est tendanciellement haussier (1 386 M € consommés en 2014 contre 1 304 en 2013, soit + 6,2 %), l’écueil de la sous-budgétisation persiste. Deux décrets d’avance et des redéploiements internes ont ainsi été nécessaires en cours d’exercice afin d’injecter 144 M € à une action insuffisamment dotée en loi de finances initiale pour atteindre le niveau de dépenses de l’année 2013 et couvrir les nouveaux besoins. Le scénario se reproduit en 2015, puisque seuls 1 300 M € ont été ouverts en début d’année, soit 86 M € de moins que les crédits effectivement dépensés en 2014.

L’augmentation des crédits intervenue en 2014 a profité inégalement aux différents dispositifs. Elle a principalement conduit à l’inflation des crédits de l’hébergement d’urgence (+ 65,2 M € ou 80 % des crédits supplémentaires) et à une légère hausse des crédits de l’hébergement d’insertion (+ 13,2 M €) et de la veille sociale (+ 6,7 M €). Parallèlement, les moyens du logement accompagné ont diminué (- 2,6 M €), hypothéquant ainsi la stratégie gouvernementale d’accès rapide au logement.


Veille sociale : des dispositifs ordonnés à la logique saisonnière


En 2014, les crédits de la veille sociale ont progressé pour quasiment tous les dispositifs, en particulier ceux des services jouant un rôle de régulation et de coordination au niveau départemental (+ 9,7 % pour les SIAO, + 9,2 % pour les 115, + 3,6 % pour les accueils de jour, + 1,5 % pour les équipes mobiles, mais - 1,9 % pour les SAO).


Comme pour l’ensemble de l’action 12, les financements de la veille sociale sont pilotés par à-coups, sans véritable vision stratégique de long terme. Ils sont fortement tributaires du manque d’anticipation des besoins et de la logique saisonnière : les dispositifs ont ainsi bénéficié d’une augmentation de 23 % en cours d’année et d’un renforcement de 26 % durant la campagne hivernale (5,96 M €). Pourtant, la veille sociale joue un rôle déterminant dans l’accès aux droits et la construction des parcours d’insertion en allant vers les personnes les plus exclues et en procédant à leur orientation vers des solutions adaptées. En tant que porte d’entrée dans le dispositif d’hébergement et d’accompagnement, ils devraient bénéficier d’un soutien accru tout au long de l’année.


Hébergement : une préférence paradoxale pour l’urgence, principalement hôtelière.


Les crédits de l’hébergement d’urgence ont connu une progression fulgurante au cours de l’année 2014 : son financement a nécessité 475,6 M €, soit une augmentation de 74 % par rapport à l’année 2011. Cette augmentation quantitative cache une dégradation qualitative du parc priorisant la mise à l’abri au détriment de solutions pérennes. Près de la moitié des crédits de l’urgence (45 %) financent des nuitées hôtelières. Leur budget a bondi de 120 % en trois ans pour financer 10 000 places supplémentaires. Parallèlement, le coût annuel moyen à la place en centre d’hébergement d’urgence s’élève à seulement 7 750 € en 2014, mettant en péril la qualité des prestations proposées aux personnes. Ce constat est encore plus vrai pour l’urgence saisonnière qui affiche seulement 4 100 € à la place.


Les chiffres de l’hébergement d’insertion sont également trompeurs : si les crédits sont en légère augmentation après la tendance baissière entamée en 2010 (622,6 M € dépensés soit + 2 % par rapport à 2013), ce phénomène est principalement lié à la pérennisation de 1 227 places d’urgence sous forme de CHRS, sans revalorisation du financement (8 500 € par place et par an en moyenne). Le parc préexistant enregistre quant à lui une diminution de 1 % du coût moyen à la place sous l’effet de la convergence tarifaire (coût moyen de 15 423 € en 2014). Ces évolutions tendent à vider progressivement l’hébergement d’insertion de sa substance, en fragilisant sa mission d’accompagnement social global.


Logement adapté : un développement en berne


L’année 2014 marque une décélération de la dynamique de développement du logement adapté qui avait été initiée avec la refondation du secteur AHI et la première année de mise en œuvre du plan pluriannuel de lutte contre la pauvreté et pour l’inclusion sociale : 179,2 M € ont été consommés pour ces dispositifs, soit -1,5 % de moins qu’en 2013 et surtout -14,2 % que les crédits ouverts en début d’année. La sous-consommation des crédits ouverts en loi de finances initiale s’explique par des opérations de fongibilité vers l’hébergement d’urgence intervenues au cours de l’été (29,7 M €).


Si quantitativement les pensions de famille tirent leur épingle du jeu (77,1 M € soit +9,8 % par rapport à 2013) malgré l’insuffisance des subventions moyennes à la place (un forfait journalier par logement toujours égal à 16,4 €), les financements de l’aide à la gestion locative et de l’intermédiation locative stagnent (respectivement +1,3 % et +1.6%), quand ceux de l’accompagnement vers et dans le logement et de l’allocation temporaire de logement diminuent (respectivement - 9,6 % et - 23,6 %).


1,6 milliards d’euros pour changer de cap en 2016


L’explosion du recours à la mise à l’abri et la précarisation des dispositifs d’insertion met en lumière la perpétuation du modèle urgentiste et saisonnier de l’hébergement, à rebours des engagements gouvernementaux pris dans le plan pluriannuel de lutte contre la pauvreté et pour l’inclusion. Afin d’inverser la tendance, la FNARS fait des propositions d’allocation des ressources pour un montant total de 1 574 millions d’euros. Il reste donc du chemin à parcourir, puisque l’actuel projet de loi de finances en programme 204 de moins.


Télécharger le document d'analyse et de propositions de la FNARS


Source FNARS

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