LA LOI DALO : UN COMBAT ASSOCIATIF Une loi conquise par la société civile

C’est dans un rapport remis au président de la République en décembre 2002 que le Haut Comité pour le logement des personnes défavorisées a, pour la première fois, proposé de rendre le droit au logement opposable. Bien sûr le droit au logement était déjà reconnu, et la loi Besson du 31 mai 1990 avait créé les « plans départementaux d’action pour le logement des personnes défavorisées ». Son article premier était un appel à la mobilisation : « Garantir le droit au logement est un objectif pour l’ensemble de la nation ».

Mais si le droit au logement n’est qu’un objectif, il n’évite pas la concurrence d’autres objectifs de l’action publique. S’il implique l’ensemble de la nation, per- sonne n’est responsable de son applica- tion. Pour le Haut Comité, il fallait passer une nouvelle étape : un droit fondamental doit être garanti par une obligation de résultat fixée à une autorité dotée des prérogatives nécessaires. En termes juri- diques : il doit devenir opposable.

Cette proposition s’est longtemps heurtée à la difficulté de décision politique. À qui le citoyen va-t-il pouvoir « opposer » son droit au logement ? L’État ? Une collectivité ? Laquelle ? Quelles redistributions des compétences pour que l’autorité dési- gnée comme responsable dispose effecti- vement des leviers pour agir ? Quels outils de redistribution financière pour dévelop- per une offre de logements abordables aux plus pauvres ?

C’est parce que le mouvement associatif s’est emparé de la proposition du Haut Comitéquelaloi«Dalo»apuvoirle jour. Dès 2003, des associations se regrou- paient dans une plateforme pour un droit au logement opposable. Elles en faisaient la question-clé, celle qui commande les autres parce que sans logement, il n’y a pas d’insertion possible, et parce que sans obligation de résultat, le droit au logement n’est pas respecté.

Fin 2006, la médiatisation des situations les plus extrêmes de mal-logement, à travers les tentes rouges des Enfants de don Quichotte, constitue le déclencheur. Elle intervient dans le contexte d’une campagne présidentielle propice aux engagements audacieux des candidats. Annoncée par Jacques Chirac dans ses vœux du 31 décembre 2006, la loi « Dalo » était adoptée dans l’urgence, sans aucun vote contre, le 22 février.

Promulguée le 5 mars 2007, elle était la toute dernière loi de la mandature !

Une loi dont toutes les implications sont loin d’avoir été tirées La loi ne répondait pas à toutes les questions soulevées par le Haut Comité, en termes notamment de gouvernance locale et de moyens. Sollicité pour avis, le Haut Comité approuvait la loi en demandant toutefois la création d’un comité de suivi, chargé en particulier de préparer une loi de mise en œuvre. Celle-ci n’est pas venue mais la loi Dalo a le grand mérite de dési- gner une autorité responsable, l’État, et d’ouvrir des voies de recours devant les commissions de médiation et le tribunal administratif : le droit est bien devenu opposable !

La loi a incontestablement produit des effets positifs. Elle est globalement respectée sur la plus grande partie du territoire, et pas seulement là où la tension sur la demande de logement est modérée. Elle l’est aussi dans les grandes agglomérations où l’on se préoccupe de prendre en compte la réalité des besoins dans les poli- tiques de l’habitat. Mais il faut bien dire que la loi a été traitée comme mineure par les gouvernements qui ont suivi son adoption : service minimum de l’État sur l’information et l’accès au droit pour les personnes concernées. Pas de deuxième loi pour tirer les conséquences du Dalo. Pas ou peu de prise en compte des avis et propositions du comité de suivi. Peu de pression et pas de sanction à l’égard des préfets qui ne respectent pas leur obligation de relogement. Il a fallu attendre 2012 pour qu’une circulaire précise que lorsqu’un ménage faisant l’objet d’un jugement d’expulsion leur est désigné comme prioritaire, ils ne doivent pas d’abord l’expulser, mais d’abord le reloger... Alors que les astreintes devraient être un moyen de contrainte pour faire appliquer la loi, elles ont été perverties : leur montant est strictement encadré et leur produit est intégré comme une ligne ordinaire de financement de l’accompa- gnement social.

L’Île-de-France, zone de non-droit ? L’Île-de-France concentre les deux-tiers des recours Dalo et plus de 80% des condamnations de l’Etat. Depuis 2008, la liste des ménages désignés prioritaires et qui restent en attente de relogement s’allonge. On nous dit que c’est la pénurie de logements qui est responsable de cette situation et, certes, il y a une pénurie de logements abordables. Depuis 2007 le comité de suivi demande la mise en place d’une autorité organisatrice du logement dotée des pouvoirs nécessaires pour sortir de l’impasse une région où l’on continue de construire moitié moins que les objectifs fixés. Il y a lieu d’espérer que les réformes institutionnelles en cours permettent enfin d’avancer, mais on ne peut pas attendre qu’elles produisent leurs effets en laissant prospérer le mal-logement : les situations révélées par le Dalo sont des situations d’urgence. Les solutions existent pour appliquer la loi, ici et maintenant. Chaque année, on compte 12 000 nouveaux prioritaires pour 75 000 logements sociaux à attribuer. Conscient de la tension qui pèse sur le logement social et sur les communes qui en disposent, le Comité de suivi de la loi Dalo a proposé un plan de mobilisation annuelle de 9 000 logements du parc privé afin de concilier droit au logement et mixité sociale. L’idée d’un plan d’urgence pour le Dalo en Île-de-France a certes été reprise l’an dernier par le plan de lutte contre la pauvreté et pour l’inclusion, mais on attend encore sa mise en œuvre... Dans ce contexte on voit prospérer des discours de stigmatisation qui mettent les « Dalo » en opposition avec d’autres catégories de demandeurs de logements sociaux. En réalité la loi Dalo n’a pas créé une priorité liée à une composition fami- liale, un niveau de ressources, une tranche d’âge, une catégorie socio-professionnelle ou une origine : elle a simplement dit que les personnes non logées ou mal logées devaient être relogées en urgence, rendant opposable une priorité qui était déjà inscrite dans les textes. C’est aussi le beau message que nous a laissé l’Abbé Pierre : « Servir premier le plus souffrant ».

Le droit au logement a plus que jamais besoin d’une mobilisation citoyenne Le droit au logement n’est pas un acquis, il reste et restera un combat. Ce combat nos associations le mènent au plan social, à travers l’accompagnement et le soutien des personnes, car les difficultés de logement ne sont souvent qu’un élément d’une exclusion qui met en jeu des problématiques complexes. Elles doivent le mener aussi au plan du droit, et la loi Dalo constitue de ce point de vue un point d’appui essentiel. Elles doivent aussi le mener au plan politique, parce qu’il s’agit d’un droit de l’homme dont toutes les implications doivent être tirées, et que son non-respect met en cause notre contrat républicain.

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